Masyarakat Adat: Mencari Format Hukum Hak atas Sumber Daya Alam

Masyarakat adat[1] secara historis-politik adalah kelompok masyarakat yang hidup jauh sebelum negara ini lahir. Berbagai lembaga pemerintah menyebutnya dengan istilah yang beragam, antara lain masyarakat hukum adat, masyarakat setempat, masyarakat terasing, komunitas adat terpencil. Dalam banyak penelitian ditemukan bahwa masyarakat adat adalah komunitas yang sejak nenek moyang, mereka mempunyai lembaga sosial-politik dalam mengurus ruang publik dan privatnya yang berevolusi secara terus-menerus hingga memberi ciri dan karakter terhadap masyarakat adat sebagaimana sekarang ini ada dan hidup di beberapa tempat di Indonesia.[2]  Tulisan ini menggambarkan bagaimana negara dan modal memperlakukan masyarakat adat termasuk hak mereka atas tanah dan sumber daya alam. Pada bagian akhir penulis menawarkan pluralisme hukum sebagai salah satu solusi hukum yang layak didiskusikan untuk menjadi tawaran agar menjawab sebagian permasalahan yang dihadapi masyarakat adat.

Dari Statistik ke Statistik

Secara kuantitatif belum ada jumlah masyarakat adat yang pasti. Tetapi berbagai lembaga pemerintah mencantumkan angka yang berbeda-beda. Menurut Departemen Sosial, hingga tahun 2000 kelompok komunitas adat terpencil (KAT) tercatat sebanyak 242.514 KK atau 1.212.575 jiwa yang tersebar di 18 propinsi. Populasi kebanyakan terdapat di Irian Jaya (Papua), Kalimantan, Sumatera dan Sulawesi.[3] Pada 2006, Departemen Sosial melakukan pemetaan lagi dan kemudian dimuktahirkan lagi pada tahun 2008 yang menghasilkan jumlah populasi KAT sebanyak 229,479 KK. Secara geografis, Bappenas pada tahun 1993 menyebutkan bahwa jumlah penduduk yang tinggal di dalam dan sekitar kawasan hutan adalah 12 juta jiwa. Sebagian besar dari antara mereka adalah kelompok yang seringkali dikategorikan sebagai masyarakat adat. Sementara sumber lain Owen Lynch dan Kirk Talbott menyebutkan angka yang lebih tinggi yakni antara 40-60 juta.[4] Sama seperti kategori geografis Bappenas, Kementerian Negara Percepatan Pembangunan Daerah Tertinggal (PDT), menyebut jumlah penduduk yang tinggal di desa hutan mencapai 33.512.845 jiwa.[5]

Jumlah ini pun oleh banyak kalangan pemerhati masyarakat adat masih diperdebatkan karena jumlah itu dianggap tidak signifikan dibandingkan dengan jumlah masyarakat adat seluruh Indonesia yang umumnya sulit terjangkau oleh hitungan Departemen Sosial, Bappenas dan lembaga pemerintah lainnya. Organisasi masyarakat adat, AMAN (Aliansi Masyarakat Adat Nusantara) bahkan menyebut  angka 80 juta jiwa masyarakat adat di Indonesia.[6] Jumlah yang masih menjadi perdebatan ini sekaligus menunjukkan minimnya perhatian negara dan sekaligus politik statistik yang menyingkirkan signifikansi komunitas marginal dari panggung eksistensi kewargaan.[7] Kehadiran mereka hanya layak dipertimbangkan kekuasaan-modal dalam politik representasi melalui PEMILU maupun kategori-kategori pembangunan seperti konsep Adat Terpencil yang diperkenalkan Departemen Sosial, kategori kemiskinan dalam PDT, dan kategori-kategori statistik lainnya. Melalui kategori tersebut, keberadaan mereka dibahasakan dalam klasifikasi jenis dan spesies statistik, mirip dengan perlakuan Carolus Linnaeus ketika memperkenalkan Systema Naturae untuk mengelompokan makhluk dalam tata nama yang kemudian menjadi taksonomi yang bebas perasaan kemanusiaan. Singkatnya, masyarakat adat lebih sering diperlakukan sebagai obyek statistik daripada manusia.

Terasing di Kampung Sendiri

Dalam konteks demokrasi kuantitatif, jumlah masyarakat adat di atas tidak boleh diremehkan. Dalam jumlah besar seperti itu mereka bisa menyumbang legitimasi politik bagi seseorang. Presiden bisa terpilih juga berkat suara mereka. Demikian halnya dengan DPR/DPRD/DPD. Adalah lumrah, partai baru masuk ke pedalaman Seko-Luwu Utara, Hulu Sungai Kapuas-Kalbar, Pedalaman Halimun-Banten ketika menjagokan diri dalam PEMILU. Tetapi justru karena sumbangannya tersebut, marginalisasi menjadi sangat nampak. Dipakai untuk politik tetapi segera terlupakan dalam hak-hak dasar. Digunakan untuk menyokong patron-feodal tapi dirampas ketika berhadapan dengan sumber daya alam.

Demokrasi pada hakikatnya tidak hanya terkait dengan jumlah tetapi juga kualitas yang menyangkut hak, sejarah dan lebih penting kehendak atau kepentingan. Artinya, jumlah yang signifikan di atas tidak hanya menuju ke basis legitimasi politik yang membuat seseorang terpilih sebagai anggota parlemen, tetapi pada yang sama juga harus dimaknai sebagai upaya mengakui dan menghargai mereka sebagai komunitas sosial yang merepresentasikan wajah sebagian komunitas masyarakat di Indonesia.

Dalam sejarah politik di beberapa negara memang terlihat bahwa demokrasi terlahir dengan membawa sifat dan karakter politik yang merupakan representasi masyarakat modern dan mengabaikan tatanan tradisional. Amerika mencatat ada suku Indian yang sampai saat ini masih mengalami diskriminasi rasial. Australia masih punya Aborigin yang sering dilecehkan sebagai komunitas yang hanya tahu berburu dan bergantung dari alam. Padahal secara ekonomi budaya Marshal Sahlins dalam esai terkenal Original Affluent Society menekankan bahwa masyarakat-masyarakat pemburu dan pengumpul makanan yang paling primitif di bumi seperti suku Aborigin di Australia dan manusia Semak di Afrika menikmati kecukupan materi dan sosial. Mereka bekerja rata-rata tiga sampai lima jam per hari. Waktu senggang mereka dihabiskan untuk bermasyarakat, tidur dan kegiatan-kegiatan kultural yang impresif.[8]

Indonesia juga menggusur sejarah masyarakat adat menjadi sekedar sejarah pinggiran dan menempatkan sejarah nasional sebagai sejarah yang paling layak menjadi ilmu pengetahuan. Padahal dalam beberapa catatan sejarah politik integrasi NKRI, masyarakat adat mengambil peran yang signifikan agar Negara bangsa ini tetap berdiri. Ambil contoh kelompok masyarakat adat yang ada di Cibedug Banten turut membantu tentara melawan gerakkan pemberontakan DI/TII. Berbagai kelompok masyarakat adat di Papua membantu TNI dalam operasi Trikora yang melegenda itu. Di Sulawesi Selatan, masyarakat adat Rampi mengungsi ke Kulawi Sulawesi Tengah karena pemberontakan Kahar Muzakar.[9] Dalam berbagai pergulatan politik tersebut, posisi masyarakat adat menyokong agensi negara tapi justru selalu jadi korban. Posisi itu selanjutnya  menyeret masyarakat adat sebagai komunitas yang potensial menerima tumbal politik seperti kasus orang Rampi.

 

Warisan Kolonial dan Jiwa Korporat

Secara hukum, masyarakat adat sebetulnya sudah diakui di beberapa ketentuan. Pasal 3 Undang-Undang No 5 Thn 1960 Ttg Pokok-pokok Agraria mengakui pelaksanaan hak ulayat dan hak-hak yang serupa itu dari masyarakat-masyarakat hukum adat. Ketentuan lain dalam UU No 41 Thn 1999 Ttg Kehutanan juga mengakui hak-hak masyarakat adat. Pada level peraturan operasional terdapat beberapa ketentuan yang menyebut hak masyarakat adat antara lain Permenag Agraria/Kepala BPN No 5 Thn 1999 Ttg Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat, Kepmen Kehutanan & Perkebunan No 317/KPTS-II/1999 Ttg Hak Pemungutan Hasil Hutan Masyarakat Hukum Adat Pada Areal Hutan Produksi.

Tetapi ketentuan-ketentuan seperti itu dicederai oleh ambiguisitas hukum-politik yang terbentang antara pilihan mengakui masyarakat adat dengan meneruskan konservatisme hukum yang mengakar pada konfigurasi sistem kolonial. Hingga kini konsep domein verklaring mewarnai sebagian besar kerangka pemikiran hukum sumber daya alam. Konsep ini sebetulnya merupakan kelanjutan dari konsep yang diperkenalkan Raffles pada 1813 untuk memperketat kontrol penjajah atas tanah.[10] Pasca merdeka, konsep ini dipertahankan dan diterjemahkan sebagai Hak Menguasai Negara (HMN). Implementasinya dalam berbagai produk hukum pun sangat tegas mengamini warisan kolonial tersebut. Pasal 1 poin f UU No 41 Thn 1999 misalnya menyebutkan bahwa “hutan adat adalah hutan negara…”.  Ketentuan serupa ada dalam Undang-undang Perkebunan, Undang-undang Sumber Daya Air, Undang-undang Minerba, dan seterusnya.

Bayang-bayang asas domein verklaring membuat negara baru Indonesia tidak bergeser dari praktek hukum lama (Laudjeng, www.huma.or.id) sehingga pada dasarnya visi hukum saat ini masih belum merdeka.[11] Karena itu, cara bekerja hukum pun mengikuti karakter modus operandi yang dikembangkan pemerintah kolonial yang menganggap penguasaan sumber daya alam oleh komunitas sebagai sesuatu yang bertentangan dengan kerangka hukum formal. Karena itu, penguasaan lokal atau dengan nama yang beragam sedapat mungkin ditundukan dalam sistem formal-negara dan sekaligus menempatkan negara cq pemerintah sebagai satu-satunya entitas final  yang berhak menguasai sumber daya alam. Padahal, dalam konsitusi disebutkan bahwa sebagai negara merdeka maka setiap warga negara mempunyai hak untuk mendapatkan kehidupan yang layak, makmur dan sejahtera.

Keengganan melepaskan warisan kolonial sangat jelas terlihat dalam inkonsistensi logika pengaturan hak masyarakat adat dalam UU No 41/1999. Di satu sisi negara mengklaim hutan adat sebagai hutan negara tetapi di sisi lain ketentuan  yang sama juga mengatakan bahwa penguasaan hutan oleh negara tetap memperhatikan hak masyarakat hukum adat. Melalui tafsir gramatikal yang sederhana nampak jelas bahwa undang-undang ini mengakui adanya hak masyarakat adat tetapi juga tidak rela jika hak tersebut menjadi hutan hak. Karena itu, hak itu tetap diklaim sebagai hutan negara. Hal ini jelas bertentangan dengan definisi hutan negara yang menjabarkannya sebagai hutan yang di atasnya tidak dibebani hak atas tanah.

Kontrol Kementrian Kehutanan yang mengklaim mendapat mandat langsung menjalankan HMN dalam sejarahnya memang tidak semata-mata berasal dari logika normatif-yuridis tetapi juga berangkat dari tekanan untuk mereproduksi kontrol atas modal. Sejak jaman kolonial, hutan adalah aset berharga yang menyokong keberlanjutan regim kekuasaan. Hal yang sama secara persis diteruskan dalam regim Orde Baru. Karena itu, konsep hutan sebagai barang publik yang kemudian memberikan legitimasi bagi kewenangan pemerintah untuk mengatur dan mengurusnya demi kepentingan publik adalah konsep yang sarat dengan agenda modal. Dalam jalinan dan jeratan modal, pemerintah tidak lagi semata-mata institusi publik yang mandiri dan netral tetapi juga bagian dari aktor yang berpihak untuk mendapat manfaat produktif langsung dari sumber daya hutan. Karena itu, publik dalam wilayah ini diterjemahkan semata-semata sebagai dinas atau kementrian, bukan lagi publik dalam arti rakyat yang berdaulat. Dinas atau kementrian sejak lama dalam perilakunya membenarkan bahwa mereka telah menjadi Perseroan Terbatas atau korporat yang mempunyai misi mengejar keuntungan sebanyak-banyaknya sebagai tujuan utama. Bukan hak asasi, bukan masalah lingkungan hidup dan bukan kepentingan banyak orang yang diperjuangkan tetapi kepentingan korporasi yang menyebar ke kantong-kantong individu penyokongnya.

Contohnya watak korporasi sangat jelas dalam berbagai upaya pemerintah memperlancar berbagai kepentingan modal lewat jalur kebijakan dan aturan. Keluarnya Perpu No 1 Tahun 2004 yang lalu menjadi UU No 19 Tahun 2004 memberi konsesi penambangan di kawasan hutan lindung yang merupakan rumah kelompok-kelompok masyarakat adat merupakan bukti konkrit negara yang berkawan erat dengan modal. Bahkan dalam proses penetapan perpu tersebut menjadi Undang-Undang, aroma suap di DPR merebak sampai tercium media massa dan kalangan civil society.[12] Modal menggunakan dengan sangat lihai dan sekaligus mengambil alih premis kolonial yang menempatkan negara sebagai satu-satunya klaim atas sumber daya alam. Melalui genggaman yang kuat atas pemerintah, maka klaim tersebut segera beralih ke berbagai korporasi yang segera mengkapling hutan dan sumber daya lainnya dalam kontrol yang hampir-hampir absolut.

Politik sumber daya alam negara memang sulit melepaskan dirinya dari pelukan kapitalisme. Kapitalisme modern telah menjadi langgam pembangunan negara-negara berkembang lewat pinjaman utang dan tawaran model pertumbuhan ekonomi yang merasuk ke berbagai sektor, termasuk kehutanan. Sudah sekian banyak teori, kebijakan, sampai perilaku dikomodifikasi sebagai aset yang menyerap semangat korporatisme yang merupakan anak kandung kapitalisme. Aspek bahasa misalnya, begitu  deras mengadopsi terminologi kesejahteraan atau instrumen kesejahteraan. Istilah hutan sebagai emas hijau di masa-masa awal industri kehutanan sebetulnya bagian dari upaya sistematis menjadikan hutan sebagai arena ekspansi modal.

Kondisi ini diikuti dengan desakan ideologis bahwa cara berpikir maupun tindakan yang tidak mendukung upaya kapitalisasi sumber daya alam dianggap sebagai bentuk pembangkangan terhadap pertumbuhan modal atau pengingkaran terhadap kesejahteraan. Kebijakan dan aturan negara misalnya memberi sanksi tegas kepada perambah hutan, sebuah istilah yang cenderung diarahkan kepada masyarakat lokal yang tidak memiliki izin penebangan.[13] Ada begitu banyak izin yang berkaitan dengan hutan yang juga memproduksi sekian banyak nama sebagai predikat hukum dimana kapital itu diproduksi. Sistem hukum kehutanan negara telah banyak menggunakan term yang memberikan justifikasi ekonomi-politik yang luas kepada pemodal untuk mendapatkan konsesi atau hak tertentu. Karena itu, struktur sentralistik hukum kehutanan adalah struktur bermasalah yang akan terus menerus direproduksi untuk mendukung kontrol modal yang telah mengakar sejak jaman kolonial. Lalu pertanyaan normatifny adalah bagaimana mencari jalan keluar atas permasalahan ini ?

Pluralisme Hukum: Suatu Jalan Keluar?

Konsepsi kebijakan dan aturan tunggal dari negara secara sadar menimbulkan kepercayaan buta bahwa hanya negaralah yang bisa membentuk hukum. Bahwa yang disebut sebagai bahasa hukum hanyalah monolopi dari pabrik hukum negara. Namun ketika produk negara itu berlebihan, korup dan berwatak korporatis, banyak mengatur tetapi sedikit menghasilkan kemanfaatan, rancu dalam kepastian serta mencederai keadilan maka terjadi involusi. Aturan tidak lagi dipercayai mayoritas warga karena ternyata hukum adalah senjata segelintir minoritas sebagai alat kontrol dan penumpukan modal. Karena itu, diskursus menemukan aturan yang baik dalam komunitas pun semakin kuat.  Masyarakat adat misalnya berusaha mati-matian menggali aturan adatnya. Demikian halnya dengan masyarakat non-adat berusaha membuat kesepakatan-kesepakatan sendiri yang ditaati anggotanya. Semakin banyak kemampuan mengatur diri sendiri maka kekuasaan kontrol korporatisme negara semakin berkurang. Disini terbuka peluang selebar-lebarnya, masyarakat sendiri mengontrol dirinya sendiri melalui berbagai aturan yang dibuatnya sendiri. Aliran pluralisme hukum menyebutnya dengan semiautonomous field.[14]

Pluralisme Hukum merupakan jagad dimana negara tidak lagi dominan tetapi hanya menjadi salah satu dari sekian banyak instrumen pabrik hukum. Sehingga klaim kebenaran tidak lagi menjadi ideologi atas hukum, right or wrong is rule of law, tetapi pilihan terhadap hukum yang lebih menguntungkan adalah keniscayaan.

Memberi ruang bagi pluralisme hukum merupakan pengakuan filsafat sosial yang hakiki bahwa segala sesuatu yang ada merupakan beda dimana ada pilihan, dimana tidak ada dominasi, dimana keterkungkungan dilawan. Namun demikian pluralisme hukum bukan pilihan yang serba benar. Pertama, kecenderungannya yang chaotik, tidak menjamin minoritas mendapat ruang yang cukup untuk berkembang karena aliran ini tidak menjawab kecenderungan sejarah bahwa yang mendapat akses atas kekuasaan dan modal selalu merupakan pilihan yang didukung oleh politik dan kekuasaan. Keebet von Benda-Beckmann menegaskan bahwa  “istilah seperti adat dan tradisional memang mempunyai resiko menunjuk ke masa lalu yang seolah tidak berubah meskipun dalam kenyataannya setiap jenis hukum itu senantiasa berubah bahkan tak jarang sangat cepat dan dewasa”.  Kedua, pluralisme hukum bisa menjadi kepercayaan buta bahwa dia merupakan jawaban atas ketidakadilan, jalan keluar dari kekejaman dan represi hukum tunggal dari negara tanpa diimbangi dengan kritik yang sama terhadap sistem lainnya.  Ketiga, tawaran pluralisme hukum belum memeriksa dengan benar penetrasi kapitalisme modern  ke dalam berbagai sistem hukum dimana hampir semua kecenderungannya semakin membuka gerak laju kapitalisme dalam berbagai bentuk. Dengan demikian tidak ada lagi hukum yang otonom dari kapitalisme. Sehingga pilihan terhadap satu sistem hukum sebetulnya bukan kategori substansi tetapi hanya pilihan teknis di antara berbagai sistem hukum yang mempunyai roh yang sama, kapitalistik.

Namun demikian, semangat pluralisme hukum yang menawarkan pembebasan dari otoritas tunggal yang korporatis merupakan esensi dari semua kritik terhadap kesewenang-wenangan. Meski tidak final menawarkan pilihan hukum yang memadai dalam berbagai seginya, pluralisme hukum tetap merupakan strategi ketika negara tidak lagi hadir sebagai sistem yang melindungi hak dan kepentingan rakyatnya. Tidak ada sistem yang sempurna apalagi pluralisme hukum; sebuah aliran yang tidak menawarkan apa-apa selain kritik terhadap pemaksaan kebenaran hukum atas satu paham tunggal, unifikasi. Pluralisme hukum bisa dikatakan sebagai utopi terbatas yang menawarkan janji dimana penjara keadilan bisa dibongkar dengan memilih sistem yang bisa menawarkan pintu keluar.  Utopi terbatas karena janji itu memang terbukti dalam satu ruang dan waktu tertentu tetapi tidak final menyelesaikan problematika keadilan.

Singkatnya, pluralisme hukum setidaknya menawarkan pilihan bahwa penguasaan masyarakat atas wilayahnya berdasarkan klaim hukumnya sendiri adalah sesuatu yang mungkin. Berbasis itu, kita berharap struktur hukum yang korporatokratis secara perlahan bergeser ke demokratis.

Bernadinus Steni

Perkumpulan untuk Pembaharuan Hukum Berbasis Masyarakat dan Ekologis Jakarta


[1] Istilah masyarakat adat sebetulnya masih problematik karena tidak sepenuhnya menampung pluralisme realitas kelompok indigenous people di Indonesia. Terjemahan yang pasti dan tepat dari indigenous people di Indonesia belum ditemukan.

[2] Tulisan mengenai istilah dan problematik masyarakat adat bisa dilihat dalam Yance Arizona, 2010, Antara Teks dan Konteks: Dinamika Pengakuan Hukum terhadap Hak Masyarakat Adat atas Sumber Daya Alam di Indonesia, Epistema

[4] Bappenas, Biodiversity Action Plan for Indonesia, 1993, Owen Lynch dan Kirk Talbott, Balancing Acts: Community-Based Forest Management and National Law in Asia and the Pasifik, Washington: World Resource Institute, 1995 dikutip oleh Tania Murray Li, Pendahuluan dalam Proses Transformasi Daerah Pedalaman di Indonesia, Yayasan Obor Indonesia, Jakarta, 2002.

[7] Abdon Nababan,  dalam Prakata buku Satu yang Kami Tuntut, ICRAF, AMAN, FPP, 2003 hal v-vii

[8] Marshal Sahlins dalam Bruce Rich, Menggadaikan Bumi:: Bank Dunia, Penghancuran Lingkungan, dan Krisis Pembangunan,  INFID, 1999: 2777

[9] Cerita tentang keterlibatan masyarakat kampung Cibedug diperoleh penulis ketika berdiskusi dengan warga kampung tersebut dalam suatu kegiatan pelatihan hukum di Cibedug tanggal 14-16 Juni 2004. Sedangkan cerita tentang masyarakat Rampi di Kulawi dituturkan masyarakat adat Rampi ketika mereka hadir dalam diskusi konsultasi publik pengakuan masyarakat adat Seko, tetangga Rampi, yang dihadiri penulis di Masamba, tanggal 4-5 Mei 2004.

[10] Lynch dan Harwell, 2002, Whose Natural Resources ? Whose Common Good ?, Elsam, HuMa, Jakarta, hal. 19-43

[11] Hedar Laudjeng, Hukum Kolonial di Negara Merdeka, hal 5. lihat http://www.huma.or.id

[12] Kompas 24 Juli 2004 memberitakan bahwa beberapa anggota DPR ditawari sejumlah uang mulai dari 50 juta sampai 500 juta rupiah.

[13] Perambah merupakan istilah yang melekat dengan tipologi masyarakat tradisional yang hidup dari berburu dan mengumpulkan makanan. Istilah diciptakan oleh para pemenang untuk memenjarakan keberadaan masyarakat lokal/adat yang kalah dalam akses terhadap modal. George Orwel dalam “1984”  secara kuat menggambarkan bahwa kekuasaan di masa depan adalah kemampuan menulis ulang sejarah dan mendefinisikan bahasa. Istilah menjadi bagian dari penguasaan semantik secara sistematis sebagai  taktik memenangkan pengaruh dan dominasi berbahasa.

[14] Lihat Keebeth von Benda Beckmann, Legal pluralism, Thai Culture, International Review on Tai Culture Studies, Vol VI No 1 & 2, SEACOM, Berlin, 2001, page 18-33

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s